高标准推进城市精细化管理打造更加文明、更有温度、更具魅力的现代化都市区

——金华市城市市容和环境卫生管理立法调研报告

市人大常委会专题调研组

根据市委开展“不忘初心、牢记使命，当好新时代金华答卷人”调研活动的总体部署和市人大常委会年度工作安排，今年3月至5月，市人大常委会成立了以周剑敏副主任为组长的课题调研组，对我市城市市容和环境卫生管理立法工作开展了深入调研。调研组先后赴市内各地开展了实地考察和座谈交流，还赴绍兴、台州、温州等地就市容和环境卫生管理立法进行了考察学习，深入了解并掌握了第一手资料。据统计，市、县两级共召开座谈会18个，500余人次参加了调研和话题讨论，查找城市市容和环境卫生领域问题387个，收集意见建议358条。

一、主要做法和成效

我市各地各部门认真贯彻落实党中央和省委、市委关于城市工作会议的重大决策部署，努力提高城市精细化管理水平，金华市区于2009年成功创建国家卫生城市，2017年顺利获得全国文明城市提名城市，广大市民的幸福感、获得感显著增强。

（一）领导重视，市容和环境卫生管理顶层设计总体构建。2016年6月，市委召开了全市城市工作会议，对城市管理工作进行研究部署。今年4月10日，市委陈龙书记专题调研市区城市管理工作，提出高标准推进城市精细化管理的要求。市级层面成立了城市管理委员会，由市政府主要领导担任委员会主任。城市管理委员会下设办公室（设在市综合行政执法局），各县（市、区）大都建立了城市管理的综合协调机制。

（二）理顺体制，市容和环境卫生管理主体责任总体明确。一是确立市容和环境卫生管理执法主体。市、县两级完成了综合行政执法体制改革，组建了新的综合行政执法部门，承担市容和环境卫生行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制工作职能。二是创新考核办法。出台《金华市城市管理工作考核办法》，将市直98家单位、各县（市、区）、金华开发区、金义都市新区、金华山旅游经济区及市区二环内12个街道办事处纳入考核范围。三是注重考核结果运用。考核结果定期通报市县两级主要领导并通过新闻媒体公布。

（三）强化监管，市容和环境卫生管理力度持续加大。一是强势推进“三改一拆”“五水共治”，治气治堵，全市完成城中村改造31.8万户、7574万平方米，老旧小区改造31.9万户、5398万平方米。二是抓好常态化保洁，城市主要道路的环境卫生状况日益好转。三是强化动态管理。2014年“数字城管”开通以来，交办市容和环境卫生问题数每年平均8.6万起，问题反馈率约为98.93%。四是开展专项整治。2017年下半年以来，有针对性地开展了“早点摊、夜市、马路市场、亭棚、私搭乱建、占道经营、流动摊点、牛皮癣、户外广告、背街小巷、停车秩序”十大专项整治活动，加大对相关违法行为的行政处罚力度，如磐安县仅对擅自张贴宣传品、占道经营等违法行为就开出了47张罚单。

（四）深化改革，市容和环境卫生管理市场化机制持续推进。各地坚持在政府有效监管的前提下，通过政府购买服务、市场化竞争的方式，推进市容和环境卫生领域社会化、市场化的改革。一是道路清扫保洁。今年2月，浦江县通过公开招标的方式，引进保洁公司承担浦江县城区清扫保洁工作。婺城区、兰溪市、武义县、市开发区等地探索将城区一定区域交由保洁公司承担环境卫生保洁工作。二是“牛皮癣”清理。兰溪市、永康市、市开发区将“牛皮癣”清理工作交由专业化公司清理，政府对清除保洁作业情况进行考核，取得了良好的效果。三是垃圾处理。市本级、兰溪、义乌、永康等地采用政府购买服务、特许经营等模式吸引社会资本进入生活垃圾焚烧、餐厨垃圾处理等领域。

（五）持续创新，市容和环境卫生管理经验不断涌现。各地结合自身市容和环境卫生管理实际，积极探索，涌现了不少好的经验做法。比如，金东区2014年开始在全市率先推行“路长负责制”,由政府部门主要负责人担任“路长”，明确将组织文明劝导、道路面貌管护、交通秩序管理等重点工作交由路长单位负责牵头监督管理；兰溪市采取居民捐赠、电话预约免费上门收集、无主大件垃圾免费清运等方式收运大件垃圾；东阳市对东阳城区的街头食品流动摊贩推行格调统一、持证上岗、限时经营的流动便民餐车服务管理模式，实行“五个统一”（统一规划摊点、统一经营时间、统一设计篷车、统一营业服装、统一体检培训），食品流动摊贩管理取得了较大成效。

二、存在的突出问题

我市市容和环境卫生管理工作虽然取得了一定的成绩，但与人民群众对美好生活的期盼还有一定距离，与创建全国文明城市的要求还有不少差距。

（一）背街小巷、城中村、城郊结合部、老旧小区、农贸市场等地区市容和环境卫生问题较多。背街小巷、城中村、城郊结合部、老旧小区、农贸市场等区域普遍存在市政基础设施欠缺、陈旧、道路破损、私搭乱建、房前屋后乱堆乱放、化粪池无人清理、占道经营、乱停车、楼道小广告泛滥等问题，居民意见较大。

（二）停车难、停车乱问题相伴共生。目前我市机动车保有量达196万余辆，且每年仍在以10%左右的速度增长。现有停车位远远不能满足机动车快速增长带来的需求，停车难、停车乱问题较为普遍。表现为人行道停车、机动车道停车，占用盲道、消防通道停车，沿街商户私设地桩、地锁占用车位。尤其是老旧城区、商场（市场）、医院和学校周边等区域停车难问题更为突出。另外，少数机动车在城市道路、人行道、公园等场所长期停放，形成“僵尸车”。

（三）道路及两侧市容环境卫生问题突出。一是道路（含人行道）毁损、隆起、坑洼和井盖丢失，得不到及时修补。道路随意开挖、反复开挖，给市民生活造成极大不便。二是道路上的标志标线、护栏、指示牌、站牌等道路附属设施和报刊亭、公交候车亭（站）、电力、环境卫生设施等污损、毁坏等现象较为普遍，修复、保洁不及时。三是摊贩擅自占道设摊、兜售物品、堆放物品。市区马路市场普遍存在，影响市容和环境卫生，堵塞交通。四是商家擅自超出门、窗进行店外经营、作业或者展示商品问题。五是沿街建筑物、构筑物和其他设施未定期清洗、粉刷和修饰，外立面破损、污损现象严重。六是沿街空调外机安装不规范，离地高度不够、冷凝水直排道路，影响市容和公共安全。

（四）涉广告问题多发。一是户外广告设施和非广告的户外设施设置不规范、日常维护不到位。表现为图案、文字、灯光显示不全或者污浊、腐蚀、陈旧问题，户外店招位置、大小、色彩、内容、材质等缺少相应规范。二是擅自在城市人行道、桥梁、地下通道等场所散发商业广告、宣传品。三是城市“牛皮癣”屡禁不绝、屡清不除。四是机动车、非机动车低速巡游广告、开展商业宣传等行为，影响道路交通和市容。

（五）各种垃圾问题频发。一是市民乱扔垃圾、焚烧垃圾、不即时清除宠物排放的粪便等现象较为普遍。二是生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理不到位，生活垃圾分类工作推进缓慢。三是建筑垃圾、大件垃圾无堆放场所、消纳场所、无人清运，随处乱倒乱放现象严重。四是部分餐饮经营者产生的餐厨垃圾未单独收集，任意处置。五是生活垃圾处理费标准多年未调整，收费标准和收缴率低，居民缴纳生活垃圾处理费意识不强、积极性不高。

（六）公共场所、公共设施的市容和环境卫生问题普遍。一是单位和个人在城市道路、公园绿地等场所的护栏、电杆、树木、路牌上晾晒、吊挂衣物。二是有的单位和个人临时占用城市道路、广场等公共场所举办公益、商业等活动，未能及时拆除活动设施、清除废弃物。三是电力、通信、电视、广播等管线架设混乱，形成“空中蜘蛛网”，影响市容和环境卫生，且存在较大安全隐患。

（七）环卫设施不足与选址难问题共存。一是垃圾中转站、公共厕所等环卫设施少，不能满足实际需要，现有环卫设施超负荷运转。二是环卫设施落后，少数中转站气味大，公共厕所保洁不到位。三是受“邻避效应”影响，环卫设施、生活垃圾处置设施选址难、建设难、提档难，果壳箱、中转站等环卫设施遭侵占、损坏、关闭等问题严重。如市区垃圾转运站共有27座，目前仅有19座正常运行，江滨小区假日城市花园等8座垃圾中转站因周边居民强烈阻扰被迫关停或者建成后无法启用。环卫设施建设“三同时制度”和事前征求环卫部门意见制度未得到有效执行。

（八）市容和环境卫生管理责任区制度落实难。一是部分责任区责任人不落实责任要求，甚至将沿街店面内的垃圾扫至店外。二是部分城区道路无人清扫保洁，形成卫生死角。调研中有基层群众反映，市容环境卫生主管部门或者乡镇政府未按照上位法规定确定具体责任范围，各地均存在责任区不清导致日常无人清扫保洁的卫生死角，创建活动中只能依靠政府组织临时突击清扫。三是责任区责任要求不明确，各县（市、区）有的实行“门前三包”、有的实行“门前五包”。

（九）一线环卫工人待遇偏低，队伍不稳。随着建成区面积扩大，保洁面积不断扩大，一线环卫工人、技术人员劳动强度大、劳动环境差。如2015至2017年，市环卫处共新增保洁面积110万余平方米，相应的环卫保洁人员没有增加，由此导致一线环卫作业人员在休息日、节假日期间均需加班，长期处于超负荷作业状态。一线环卫工人实发月工资普遍在2500元左右，环卫工人断档现象严重。

（十）其他市容和环境卫生问题。一是餐饮油烟和露天烧烤扰民问题突出。部分排放油烟的餐饮服务业经营者、露天烧烤经营者未安装油烟净化设施或者设施未保持正常使用。二是房屋建筑、市政基础设施建设等施工现场管理不规范，表现为封闭围挡高度不够、出口未硬化、未安装喷淋设备、未使用冲洗设备冲洗施工车辆，导致粘带泥土、尘土飞扬等问题。三是城市道路上运输煤炭、砂石等散装、流体物品的车辆，未采取密闭、覆盖、清洗等措施，造成泄漏、散落、带泥运行问题。四是道路上行驶的机动车辆外观污损。

三、原因分析

对于以上存在的问题，分析主要原因是：

（一）市民的文明意识有待增强、良好习惯有待养成。随着我市城市化水平的不断提高，城市快速扩张，外来务工人员大量增加，城市居住人口猛增。市民对市容和环境卫生的认识不足，文明意识有待增强，良好环境卫生习惯有待养成。不少市民认为市容和环境卫生是政府的事，主动参与意识不强，自觉遵守城市管理的法律意识没有养成，经常出现“干部干、群众看”的现象。

（二）部门合力发挥不充分。一是部门间职能交叉问题。政府部门间存在职能交叉问题，导致部门扯皮、推诿现象时有发生，如户外广告管理、修车、洗车业审批管理等涉及综合行政执法、交通、建设等部门；农贸市场管理涉及市场监管、卫生和建设等部门。相关部门对上述工作若不能协调配合就会形成管理死角，出现“都该管、都不管”的现象。二是上下职能部门职责不统一。对于环境卫生管理，市本级设在建设部门，各县（市、区）有的设在建设部门，有的设在综合行政执法部门。日常工作中常面临上下跨部门联系的情况，导致上下级对接、指导、协调不到位，环境卫生管理的政策、标准难以切实落实到位。三是综合行政执法体制改革后，执法权的划转被有的行业管理部门视为监管权的转移，出现末端执法被等同为源头监管的现象，行业管理部门事前、事中监管不到位。另外，行业管理部门和综合行政执法部门在案件移交、专业技术检测、信息共享等方面协作不够到位。

虽然各地组建了城管委和城管办，但基层反映城管办设在综合行政执法局，实际弱化了综合协调功能。尽管市城管办对县（市、区）、部门、街道实施了量化考核和登报公示，但由于考核的面窄（限于主要道路）、量小，配套保障措施不到位，问责追责机制未有效实施，发挥的作用呈弱化趋势。

（三）规划的前瞻性、刚性不足，城市功能不完善。有代表反映，前期规划、建设不到位，将导致后期的管理难上加难。比如，部分沿街店面未规划建设油烟管道，导致餐饮油烟扰民问题突出；市政基础设施配套规划建设滞后，未规划建设足够的农贸市场、停车场，导致城市功能不完善；空间布局不合理，导致周边马路市场、停车难等问题突出，短期内也很难有治本的解决办法。城市功能的不完善，导致马路市场、流动摊贩、停车乱等市容管理的难题长期困扰执法部门，短期内集中整治只能奏效一时，还易引发冲突甚至群体性事件，没能走出“整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈。

（四）科技化和市场化程度不高。市容和环境卫生管理工作面广量大，要深入推进智能化监管，向现代科技要“生产力”。我市在各类施工工地、占道停车、渣土撒漏等监管方面，在油烟、污水排放及空气质量监测与防控方面，在停车泊位等资源共享方面，信息化手段运用还不充分，智能化程度还有待提高，政府部门间信息资源共享也不够。如停车方面，因停车场信息化管理不到位，经常出现地上车满为患，地下停车场空空如也的现象。在数字城管考核中，各类市容和环境卫生问题的收集主要依靠30人组成的采集员队伍。我市各地市容和环境卫生管理主要依靠“政府负责、财政拿钱”的传统模式，资金投入渠道相对单一，未能吸引更多社会资本进入市容和环境卫生领域。

（五）上位法不完善。基层一线执法队员反映，虽然国务院和省人大常委会都制定了市容和环境卫生管理的上位法，但因制定时间较早[国务院《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称国务院条例）制定于1992年，《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称省条例）制定于2008年]，存在许多不完善的地方，跟不上城市管理发展的需要。一是上位法对许多问题没有规定。如共享单车任意投放、随处乱停的问题，机动车低速巡游广告问题等上位法均没有涉及。二是上位法虽设有禁止性规定，但并未设置罚则。如省条例第十三条规定：任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地堆放物料，但对此禁止性规定省条例并未规定相应的处罚条款，导致实践中执法部门对此类违法行为只能口头劝导，降低了行政管理的效率和权威。三是上位法有些规定滞后。如省条例第二十三条至二十五条仅规定了环境卫生责任区制度，对于市容市貌等方面的内容则没有规定，滞后于现实需要。

四、相关意见建议

我们要坚持以人民为中心，千方百计满足人民群众对美好城市生活的需求，完善各项市容和环境卫生治理体系，提高城市管理精细化水平，着力打造更加文明、更有温度、更具魅力的现代化都市区。

（一）顶层设计，理顺体制，形成工作合力。鉴于城市管理部门多、环节多的实际，作为城管委的常设机构——城管办建议直接隶属于市政府，而非设在综合行政执法局，这样有利于政府统筹力量和资源，切实发挥城管办“宏观决策、统筹规划、组织协调”的职能。一要研究市区环境卫生管理体制。目前，市、区两级环境卫生管理分区域清扫保洁管理的体制，导致环境卫生标准不一致，有些路段甚至出现相互推诿扯皮现象，工作协调的难度较大。在全国文明城市创建的背景下，要着重研究市区环境卫生管理体制，建议市环卫处主要承担标准制定、检查、考核及大型环卫设施建设管理的职责，清扫保洁等职能划归两区及市开发区，市环卫处现有环卫人员、设备设施等移交金东、婺城两区和市开发区管理，发挥属地管理优势，真正实现“一把笤帚扫到底”。二要统一市、县、乡环境卫生管理机构。为使法律法规、环境卫生管理标准等切实落到实处，建议统一市、县、乡三级环境卫生管理机构，充实管理人员，保障环境卫生经费，加快实现“三级联动”和全市上下环境卫生管理标准、要求的统一。三要完善综合协调机制。城管委每年定期召开会议，部署年度重要工作、协调解决城市管理中的重大问题。城管办要完善各成员单位的定期会商、指挥调度、联合执法机制，推动各项市容和环境卫生管理决策部署、政策制度、管理标准、联合执法的高效落实。四要建立责任清单，健全督查考核制度。全面制定、落实县（市、区）政府、职能部门、乡镇（街道）、村（居）民委员会等相关主体的市容和环境卫生管理任务清单、责任清单和管理界限，出台市容和环境卫生管理系列规范和考核办法，推动任务清单、责任清单落实，层层传导压力，像钉钉子一样把市容和环境卫生管理各项工作落到实处。

（二）规划引领，建管结合，完善城市功能。一要在城市规划上突出前瞻性、刚性。坚持规划先行、适度超前、刚性约束，统筹宜居城市内涵要求，加强城市空间功能性、立体性、开发规模性、风貌协调性管控，引领和带动高品质城市建设。按照多规合一、精而管用的原则，研究编制农贸市场、停车场、餐饮美食街区、市政环卫设施等规划建设，推动城市基础设施、服务设施布局更加科学。抓住全市各地城中村改造和旧城改造、棚户区改造的有利时机，提前规划，加快城市基础设施、服务配套设施的建设。二要着眼长远谋划建筑外立面管控、改造、地下综合管廊建设，提高城市颜值，逐步破解城市“空中蜘蛛网”“马路拉链”问题。三要疏堵结合、以疏为主治理占道经营、占道停车等难题。在城市基础设施不完善、城市功能不健全，群众又有需求的现实情况下，对于占道经营、设摊、占道停车等难题，宜采取疏堵结合、以疏为主的指导思想，着力打造更有温度的城市。具体而言，在不影响市容市貌和道路通行的前提下，施划更多临时停车泊位、利用城市闲置空间开发更多临时停车场。对一些无法进场经营的早市夜市、占道经营、店外经营以及农民季节性进城卖瓜卖菜的问题，要积极推进便民市场、临时摊点建设，由政府统一规划地点，统一经营设施，统一严格管理，合理确定经营时间和经营种类，制定统一的临时摊点管理规范。

（三）强化宣传教育，引导公众广泛参与，实现共管共享。一要牢固树立城市管理为人民、靠人民的意识。把“创建文明城市”与“做文明城市人”紧密结合，充分利用各类报刊、电视、电子屏等媒体，采取专题专栏、揭短亮丑、曝光反面典型等形式，把广泛动员、深入宣传贯穿始终。二要广泛发动社会公益组织、机关干部、“两代表一委员”、志愿者和中小学生群体，深入开展“文明创建我先行”活动，示范带动全社会破陋习、树新风。三要建立健全公众参与的全方位问题发现机制，发动群众手机“随手拍”、投诉举报、挑错监督各类市容和环境卫生管理问题，推动形成全民参与城市管理、共管共建共享管理成果的浓厚氛围。

（四）扎实推进市容和环境卫生责任区制度落实到位。责任区制度是市容和环境卫生管理的一项基本制度，是动员群众和社会力量共同治理城市“脏、乱、差”现象的一种有效办法，有助于改变“多数人制造脏乱，少数人治理脏乱”的被动局面。市容环境卫生行政主管部门和乡镇（街道）应当依法将责任区范围和责任要求书面告知责任人，责任人应当将告知书在其办公或者经营场所进行公示。建设、交通等行政管理部门应当督促本行业单位遵守责任要求。鼓励通过行业协会、物业管理公司等将责任区责任要求纳入协会章程、物业管理规约，推动市容和环卫责任区制度有效落实。对于责任人未履行相关责任要求的，综合行政执法部门要依照相关法律予以处理。

（五）着力提升科技监管能力和水平。一是加大投入，加快智慧城市建设。要把智慧城市建设作为提升城市管理的重要载体，加快覆盖公共设施、道路交通、清扫保洁、园林绿化等领域的数字化管理。如，加快全市道路停车泊位管理智能化项目建设，构建全市停车管理服务平台，实现停车泊位信息共享和诱导、停车费快捷支付、停车收费监督等功能，用科技助推“停车难”解决；着力构建安全、智慧、高效、经济的智慧公共交通网络，汇集公交、公共自行车、铁路、轻轨（建设中）等实时数据，方便市民享受便捷公共交通。二是推动部门间信息数据资源共享，打破“信息孤岛”和数据分割。当前要着力推进综合行政执法监控探头与公安“天网”监控探头并联。实施城市管理数字化指挥平台与其他管理部门管理终端联网，推动城市管理数字信息互联互通，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理”的市容和环境卫生管理新模式。三是探索大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与市容和环境卫生管理服务相融合，有效提升城市治理能力和服务水平，改变单纯依靠增加人力投入的管理模式。

（六）继续积极稳妥推进市容和环境卫生领域社会化、市场化改革。要在认真总结环卫清扫保洁、“牛皮癣”清理等改革经验的基础上，积极稳妥推进市容和环境卫生管理社会化、专业化、市场化，逐步把有条件通过市场运作、能够依靠市场消化成本的事项交给市场，政府相关主管部门要做好日常监管，实现“管得住、管得活、管得好”。

（七）制定地方性法规，补充完善上位法。制定我市的市容和环境卫生管理地方性法规很有必要：一是可以通过地方立法进一步宣传市容和环境卫生管理相关上位法的规定。二是可以总结提炼我市城市管理的经验，补充完善上位法未规定、或者规定不细的内容。三是可以推动严格执法，提高依法行政工作水平，促进我市市容和环境卫生管理水平的提升。

五、准确界定立法问题

《金华市城市市容和环境卫生管理规定》（以下简称《规定》）已列入市人大常委会2018年立法计划初审项目。对于该《规定》的起草制定，我们认为首先应当对市容和环境卫生领域存在的相关问题认真进行分析和界定，特别是要界定分析清楚是执法不到位的问题，还是需要对上位法进行补充完善的问题。对执法不到位的问题，应当通过加强执法监督推动依法执法和执法水平的提升；对需要对上位法进行补充完善的问题要认真研究论证，在确保地方立法与上位法不抵触的前提下妥善加以规定。

（一）地方立法与强化行政管理的关系。“立法万能”是新获得立法权的市首先要防止的倾向。“立法万能”的倾向主要表现在强烈的立法冲动，认为立法是一把万能的钥匙，是解决所有问题的良药，遇到问题动辄要求立法解决。法律法规只是调整社会关系的一种方式，它的功能是有限的、相对的，无法替代行政管理、道德约束等调整手段。地方立法应侧重于市容和环境卫生各相关方权利义务的准确划分，包括政府及其部门、企事业单位、社会组织和个人享有的权力、权利以及承担的义务；同时对违反法律义务的行为设定相应的法律责任。

对于城市市容和环境卫生管理领域而言，特别要防止重行政处罚、轻监管职责履行的倾向。当前迫切需要政府各相关部门按照各自职责，强化行政管理，形成齐抓共管的合力；各级政府要着重建立健全综合协调机制、财政经费保障、督查考核机制，推动市容和环境卫生管理决策、制度、标准、联合执法等事项高效落实；还要综合运用各种宣传手段和宣传阵地，提升广大市民的文明素质，使遵守市容和环境卫生管理法律法规成为市民的自觉行动。对于严重违法行为，政府执法部门要加大处罚和曝光力度。

（二）地方立法与上位法规定的关系。地方立法应以对上位法进行细化和补充为重点。

一是对于上位法已有明确规定的，《规定》不再重复。国务院条例和省条例对很多市容和环境卫生管理问题已经作了详细规定（详见附件1），我市的《规定》应贯彻对此类问题不再重复的指导思想。理由：一方面，不重复上位法是立法法规定的地方立法应坚持的原则；另一方面，地方立法重复上位法的规定，降低上位法的层级，有损上位法的权威。

二是对于上位法虽有规定，但规定不具体、不明确的，《规定》可以补充写。国务院条例、省条例等上位法对一些问题虽有规定，但规定不细致、操作性不强（详见附件2）。表现为有禁止性规定，但缺少罚则或者对一些违法情形有规定，但对实践中多发的另一些相似违法情形没有规定。对于上位法规定不细致、操作性不强的相关问题，要认真加以研究，吃透立法本意，在不与上位法相抵触的原则下，我市应通过《规定》或者其他地方性法规的制定加以补充和完善。

三是上位法没有规定的问题，《规定》要重点研究论证。对市容和环境卫生管理领域出现的一些新情况、新问题，需要地方性法规适当回应、加以规范（详见附件3）。如因私家车进入普通家庭，我市机动车保有量增长迅速，出现了机动车乱停放问题。对此类问题，上位法没有规定的情况下，我市亟需通过制定《规定》和《金华市文明行为促进条例》等地方性法规对此类问题加以规范引导。

（三）地方立法与执法的关系。立法的过程，是普法的过程，也是推进市容和环境卫生管理领域依法执法能力和水平提高的过程。一要全面梳理相关上位法的规定。市容和环境卫生领域的上位法，除了国务院条例和省条例，还包括《大气污染防治法》《道路交通安全法》等法律法规的相关条款。要借此次立法契机，全面梳理市容和环境卫生管理领域的上位法规定。二要全方位宣传贯彻上位法和即将制定的《规定》。要借此次立法契机，大力提高执法者对法律的知晓理解和执法能力水平，同时按照“谁执法谁普法”的原则，利用各种新媒体和传统媒体，全方位宣传贯彻上位法和《规定》，提高法律法规的知晓率和遵守的自觉性。三要在吃透立法精神、全面理解立法目的和制度设计的前提下，严格执行上位法和《规定》。法律法规如果得不到有效执行，最终也将损害法律法规的权威性和有效性。市容和环境卫生领域的违法行为具有普遍性、反复性的特点，如随地乱丢垃圾、饲养宠物不即时清除粪便等。相关执法部门按照上位法和即将制定的《规定》，加大对相关违法行为的执法力度，起到“处罚一个、教育一片”的目的。相关行政处罚信息，应当按照《浙江省公共信用信息管理条例》第十一条的规定计入违法行为人信用档案。

（四）地方立法和地方特色的关系。特色是地方立法的生命线。对于我市基层探索出来的“路长制”等经验做法，《规定》起草时要进行总结、归纳、提炼，使之上升为地方性法规的创设性制度。立法体例方面，建议《规定》起草中采取不设章节的体例，严格遵守“成熟几条规定几条、有几条立几条、管用几条制定几条”的原则，不必“穿靴戴帽”，避免贪大求全，重视法规中“关键条款”的作用。

调研组长：周剑敏

组    员：钱   静、祝维伟、陈子华、金余根、王思维、吴   建（执笔）、朱剑冰

附件：1.上位法已有详细规定的问题

2.上位法虽有规定，但规定不细致、操作性不强的问题

3.上位法没有规定的问题

附件1

上位法已有详细规定的问题

附件2

上位法虽有规定，但规定不细致、操作性不强的问题