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周剑敏:在2018年立法计划实施情况暨五年立法规划项目中期调整和2019年立法计划建议项目征集座谈会上的讲话

(2018118日)

   

 

今天,市人大常委会在这里召开2018年立法计划实施情况暨五年立法规划项目中期调整和2019年立法计划建议项目征集座谈会,目的是总结和推动2018年立法计划的实施,讨论和研究五年立法规划项目中期调整,征集2019年立法计划建议项目,为今后几年的立法工作选好题、打好基础。刚才市人大常委会2018年立法计划项目各牵头起草单位分别汇报了相关法规起草情况,大家还发表了对市人大常委会2019年立法计划、五年立法规划调整建议项目的意见建议,大家都讲得很好,这充分体现了大家对我市立法工作的重视和支持,值得充分肯定。借此机会,围绕如何共同做好我市的地方立法工作,我讲三点意见:

一、感谢大家长期以来对我市地方立法工作的支持

在市委的正确领导下,在市政府及其部门的大力支持下,在各县(市、区)人大常委会、基层单位的有效配合下,我市地方立法工作共识进一步形成,合力进一步凝聚,成效进一步显现。在此,我代表市人大常委会,衷心的向大家表示感谢!

首先,感谢大家对地方立法工作所作出的贡献。在大家的共同努力下,我市自2015年获得地方立法权后,市人大常委会聚焦服务中心大局,聚焦保障改革发展,聚焦两山理论实践,认真编制了比较符合金华市实际的五年立法规划和分年度立法计划,顺利出台了《金华市制定地方性法规条例》《金华市水环境保护条例》《金华市电梯安全条例》《金华市农村生活垃圾分类管理条例》《金华市养犬管理规定》等五部地方性法规;另外,《金华市传统村落保护条例(草案)》《金华市城市市容和环境卫生管理规定(草案)》《金华市文明行为促进条例(草案)》已经市人大常委会初次审议;以《金华市制定地方性法规条例》为核心的立法程序体系逐步建立,党领导立法的体制机制不断健全完善。在全省率先以校地合作方式与浙江师范大学共同建立金华市地方立法研究院,搭建起了地方立法研究院、地方立法咨询委员会、基层立法联系点三支立法智库队伍,构建了科学立法、民主立法新格局。我市地方立法工作成绩斐然、硕果累累,得到省人大的高度认可,今年7月,省委首次召开全省立法工作会议,市委陈龙书记在全省立法工作会议上做了典型发言。

其次,感谢大家对2018年立法计划实施的高度重视和大力支持。2018年立法计划实施非常顺利,主要体现在三个方面:一是计划项目责任单位或者部门对法规草案起草都很重视。刚刚市环保局在法规草案起草工作经验介绍中提到,利用一个时间段集中起草法规草案,我觉得这种方法很值得大家学习。市人大法制委员会在讨论法规案时,也多次采用集中讨论修改方式,效果是比较好的。二是立法计划项目责任单位或者部门的立法工作积极性、主动性都有很大提高。我们地方立法氛围越来越好,例如市红十字会专门向市人大常委会提交了起草工作报告,市科技局、市综合行政执法局、市环保局、市建设局、市市场监督管理局都主动提出将相关立法项目放到年度立法计划的审议项目,这本身就是立法工作积极性、主动性的体现。三是2018年立法计划的实施情况比较好。法规草案起草工作都按计划完成。借此机会,在此向大家表示感谢。

二、贯彻落实全国和省立法会议精神,进一步增强做好我市地方立法工作的责任心和使命感

今年712日,省委在杭州召开全省立法工作会议,这是1979年浙江省开始行使立法权以来,第一次以省委名义召开的立法工作会议,省委书记、省人大常委会主任车俊作重要讲话。915日,第二十四次全国地方立法工作座谈会在杭州召开。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书出席会议并作重要讲话。现将两次会议精神简要介绍如下:

(一)推动地方立法工作与时代同步伐与改革同频率与实践同发展。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在第二十四次全国地方立法工作座谈会上强调,要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,总结改革开放40年来我国立法工作特别是地方立法工作的成就和经验,推动地方立法工作与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展,为完善中国特色社会主义法律体系、推动地方经济社会发展作出新贡献。他指出,地方立法是具有中国特色、特征鲜明的制度规范,在改革开放和现代化建设中发挥着重要的、独特的作用。中国特色社会主义进入新时代,地方立法工作必须顺应新时代新要求、呼应人民群众新关切、紧跟党中央新部署。

(二)正确理解和把握地方立法避免重复上位法规定。全国人大常委会法工委主任沈春耀在总结发言中提出,多年来,地方立法工作坚持有效管用的原则,提倡简易体例结构,有几条定几条,多做细化、量化、具体化的规定,重在解决实际问题,这些都是从实践中总结出来的经验体会,体现了地方立法的特点,具有广泛的共识,应当长期坚持并不断完善。地方立法是细化立法而不是转化立法。细化就是在法律、行政法规基础上作进一步具体化、量化规定,属于补充、优化性质,使之更可操作、更利执行;改变、调整或者暂停适用法律、行政法规的规定,应当依照程序取得授权或者作出相关决定。地方性法规对法律、行政法规来说是细化,不是转化。即使没有地方性法规,法律、行政法规一般来说也是通行全国的,全国一体遵行。

(三)加强立法决策量化论证不断提高立法质量。全国人大法制委主任委员李飞指出,加强立法决策量化论证,就是强调立法工作要更加严谨周密,从立法项目的确定、立法进度的安排,包括起草、审议、通过的立法全过程中,对法律所要规范的社会关系,对其分析判断所依据的客观情况,应当有更足够的数据样本来支撑。一要善于获取和运用数据。数据的来源多种多样,立法机关要注重获取和运用数据,对数据作出量化分析,使之成为立法工作的客观支撑。二要注重对数据的研究和分析。在获取数据的基础上,要加大对数据的研究力度,提高分析运用数据的能力。对数据的运用不要预设结论,要让数据说话,尊重数据客观反映的情况。加强调查研究,特别是用大数据改进调查研究的方式方法,能够进行量化分析,来处理立法中遇到的疑难问题。随着我国社会的发展,整个社会呈现出思维方式、利益诉求、处理问题方式的多样化。提高立法质量就是要客观反映变化的现实。

(四)围绕中心大局,加强重点领域立法,以良法促进发展,保障善治。省委书记、省人大常委会主任车俊在全省立法工作会议上强调,统筹立法资源与立法需求、立法效率与立法质量,出台一批引领经济高质量发展的法规、一批支撑实施乡村振兴战略的法规、一批加强社会主义民主法治的法规、一批回应民生关切的法规、一批加强和创新社会治理的法规、一批保障两山理念落地生根的法规,特别要突出完成保障最多跑一次改革规定等若干探索性、标志性、引领性的地方立法项目,以良法促进发展、保障善治。

上述全国和省立法会议的主要精神,是今后一个时期我们立法工作的重要指导和依据,希望大家会后能够认真学习、深刻领会。今天的会议本身,也是对两次会议精神的一个贯彻落实:一方面是五年立法规划的中期调整。在保持《中共金华市委关于转发<金华市第七届人大及其常委会立法规划>的通知》所确定的23项立法项目基本稳定的前提下,根据全国和省立法会议精神,围绕市委中心工作,按照“六个一批”的立法要求,对我市地方立法项目作进一步梳理,在将社会主义核心价值观融入地方立法、支撑实施乡村振兴战略、以科技创新引领经济高质量发展等重点领域对五年立法规划作适当增补。另一方面是谋划2019年立法计划项目,请各单位根据自身工作实际,按照立法规划,提出2019年立法计划建议项目。

三、充分发挥主动性和积极性,进一步推进我市地方立法工作高质量开展

(一)严格落实工作责任,确保如期完成立法计划项目。凡是列入立法计划的初次审议项目,法规草案起草单位必须严格按照立法计划实施方案确定的时间节点,将法规草案提请市人大常委会审议。此外,对于列入预备项目和调研项目的立法项目,起草单位要按时提交法规草案建议稿和起草说明。做好法规项目的起草工作,大家应注意把握好三个方面:一是多沟通。法规起草部门要多和市政府法制办以及市人大常委会法工委沟通,加强协调配合,充分发挥各自的职能作用,使法规起草论证、统一审议和常委会审议等环节环环相扣、有序衔接、协调运作,对重点难点问题要及时向党委(党组)汇报,确保在关键问题上不模棱两可,在时间节点上不掉链子,避免立法项目延期提请审议情况的发生。二是多调研。法规起草要坚持问题导向,从立法所要解决的问题入手推进立法各项工作,针对问题开展调研论证、作出立法决策、谋划章节布局、取舍文本内容和法规条款,着眼于通过立法解决实际问题。要紧紧抓住“问题”不放,采取请上来、走下去等形式多听取意见、多调查研究。三是多学习。起草法规草案,除了要认真学习掌握《金华市制定地方性法规条例》和相关立法技术规范之外,还要全面学习上位法的相关规定,避免出现违反上位法规定的情况。另外,要多向已就相关立法项目进行过立法的其他地市学习,借鉴他们的经验,避免犯同样的错误。

(二)加强已出台相关法规的贯彻落实工作。党的十九大报告指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”习近平总书记在《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中也明确指出:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”我市已经出台了4部实体法,另外,《金华市城市市容和环境卫生管理规定》和《金华市文明行为促进条例》也即将提请市人大常委会二审。“徒法不足以自行”,相关法规如果在实施过程中难以落地,来之不易的地方立法成果将失去意义。因此,除了继续做好法规草案的起草工作之外,还要加强已出台相关法规的宣传贯彻。相关部门和普法机构都需要制定贯彻执行地方性法规的具体办法,将法规内容的贯彻落实与本职工作结合在一起,分解职责任务,实现贯彻落实工作的具体化、项目化、清单化。

(三)注重本部门本单位的立法队伍建设。立法是一门充满艺术和智慧的工作,具有非常强的政治性、专业性、理论性、实践性和技术性。做好立法工作,要有一支讲政治、业务精、作风强的工作队伍,要有一批勤于学习、善于钻研的立法专业人才。从目前的情况来看,市政府各部门虽然都设置了法制工作机构,但专业人员缺乏,特别是从事立法工作的专业人才不足的现象仍然存在。下一步要加强培养,通过业务培训、工作交流、理论研讨等多种形式,不断提高相关人员的综合素质和工作水平。立法工作人员要切实增强政治意识、法律意识和责任意识,自觉加强学习,不断提高法律思维、综合研究、沟通协调和文字表达等各种能力,适应新时代地方立法工作的要求,为我市地方立法工作作出更大的贡献。

同志们,我们的目标和努力的方向是一致的。我相信,通过大家的通力协作、共同努力,一定能圆满完成我市各项立法工作任务,为全面深化“法治金华”建设和提升我市民主法治水平作出新的贡献!